我們正處于史上最好的政治環(huán)境，“十三五”期間能源規(guī)劃將涉及能源結(jié)構(gòu)、市場化改革、行政體制改革、清潔、能效、生產(chǎn)安全、國際化、科技創(chuàng)新等關鍵詞。這一切，將成為未來能源規(guī)劃的標志。
今年4月份，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃的編制工作開始啟動。“十三五”能源規(guī)劃作為其中重要的組成部分，將成為2016至2020五年間油氣、煤炭、核電、新能源、電網(wǎng)等各能源行業(yè)發(fā)展方向的指引。“十三五”能源規(guī)劃的編制意味著，確定能源行業(yè)整體的行為邊界，提出能源行業(yè)內(nèi)部的發(fā)展秩序，明確約束能源企業(yè)發(fā)展的游戲規(guī)則。
近半年來，社會公眾已經(jīng)通過媒體了解到國家能源局編制“十三五”能源規(guī)劃在組織進度方案和重點內(nèi)容等方面的一些信息。目前，通過前期基礎工作，規(guī)劃基本思路大致形成，明年年初的兩個月里即將進入并完成規(guī)劃的起草工作。根據(jù)已有的這些信息，現(xiàn)在我們可以對“十三五”期間的能源規(guī)劃做出一個大致的展望。
頂層設計
能源規(guī)劃的著眼點有兩個重要方面：其一是油氣、煤炭、核電、新能源、電網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)對企業(yè)生產(chǎn)與居民生活提供支撐，強調(diào)能源對國民經(jīng)濟的保障作用;其二是以能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為地方經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，著眼能源產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟的貢獻作用。前者是國家層次能源規(guī)劃的首要目標，后者是地方層次能源規(guī)劃的利益所在。筆者認為，“十三五”期間的能源規(guī)劃將涉及包括能源結(jié)構(gòu)、市場化改革、行政體制改革、清潔、能效、生產(chǎn)安全、國際化、科技創(chuàng)新等在內(nèi)關鍵詞。這些關鍵詞將成為“十三五”能源規(guī)劃內(nèi)容的標志。
面對中國現(xiàn)階段的能源資源稟賦、能源產(chǎn)品的生產(chǎn)能力與結(jié)構(gòu)、能源需求的總量與趨勢三個方面的基本現(xiàn)實，“十三五”期間能源規(guī)劃的總目標必然圍繞四個要點，即需求、供給、總量、結(jié)構(gòu)。要在“十三五”期間解決總量和結(jié)構(gòu)兩方面的供需矛盾，實現(xiàn)能源總量的保證和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。同樣，總的來看，實現(xiàn)這些目標要靠三大基本手段，即制度、科技、國際合作，共同突破資源限制、提高供給能力、實現(xiàn)節(jié)能高效。
從行業(yè)發(fā)展的角度看，“十三五”能源規(guī)劃或?qū)⒅伢w現(xiàn)四個方面：第一，重視外部環(huán)境約束，強調(diào)低碳、減排、清潔、環(huán)保對于能源生產(chǎn)和能源產(chǎn)品的要求;第二，針對資源稟賦約束，要求高效、合理地開發(fā)國內(nèi)外能源資源、配置能源產(chǎn)品，發(fā)揮能源資源和包括水、土地在內(nèi)的其他自然資源及生產(chǎn)要素的最大社會價值;第三，發(fā)揮市場制度潛力，更加明確地要通過市場制度、價格機制發(fā)揮作用，提高能源產(chǎn)品的配置效率，為此推進相應領域的市場化改革;第四，突破行政體制障礙，改革管理體制，減少具體項目的行政審批，強化重大方向的規(guī)劃引導。這四個方面的內(nèi)容將是貫穿各能源行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基本邏輯。
行業(yè)規(guī)劃
就油氣行業(yè)來看，缺油少氣是中國的國情，油氣供應安全自然成為能源安全的代名詞，保障油氣供應已成為最重要的政策考慮。為此，“十三五”期間油氣行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃依然會顯現(xiàn)三個途徑，即努力增強國內(nèi)供應能力、大力拓展國際合作的廣度和深度、繼續(xù)提高油氣儲備水平。然而，同激勵用戶節(jié)能、刺激企業(yè)開發(fā)關鍵技術(shù)一樣，要提高供應能力，市場化的激勵機制是必要的。不過，中國油氣行業(yè)的市場化仍然處在萬里長征第一步，市場制度方方面面的搭建工作都需要進行，“十三五”期間未必能夠都有所涉及，而即便能夠涉及的問題也未必能夠深入并解決到位。例如，針對上游油氣開發(fā)領域需要進行的改革仍處于繞道而行的狀態(tài)。目前的狀況顯示，油氣規(guī)劃近期無望突破有關諸如礦業(yè)權(quán)(應為礦權(quán)，非經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利)、資源稅(應為非稅的財產(chǎn)權(quán)利收益)等認識障礙，進而建立油氣資源開發(fā)環(huán)節(jié)的市場制度，為國內(nèi)油氣資源的開發(fā)注入活力。對于老油田和深海資源的寄望，只能遵循“會戰(zhàn)”思維，停留在行政意志階段。雖然非常規(guī)油氣的發(fā)展可以以新礦種的名義繞過體制障礙，但目前國際油價低迷的大環(huán)境卻無法繪制非常規(guī)油氣的近期發(fā)展藍圖。
所以，油氣行業(yè)未來五年的發(fā)展仍無法面對關鍵性障礙，下游終端油氣產(chǎn)品定價的進一步市場化改革將是未來可期的現(xiàn)實動作，中游管輸?shù)茸匀粔艛喹h(huán)節(jié)的政府管制會在一定程度上得到推動。石油石化行業(yè)銷售領域的混合所有制改革也會有所推進，畢竟相對所謂社會資本進入勘探開發(fā)領域要容易很多。這再次說明仍屬于國有計劃經(jīng)濟范疇的油氣開發(fā)領域要放松管行業(yè)準入、將部分資產(chǎn)私有化，沒有與之對應的市場經(jīng)濟法律體系是難以順利進行的。
就煤炭行業(yè)來看，我國煤炭資源相對豐富，煤炭消費目前占一次能源的約三分之二。考慮到中國經(jīng)濟發(fā)展在未來五十年對能源總量的要求和中國能源資源的稟賦情況，能源消費以煤為主的基本原則和客觀現(xiàn)實無法改變。近幾年，煤炭市場呈現(xiàn)供過于求的局面，資源開發(fā)和運力保障的矛盾不再突出。因此，“十三五”期間，煤炭行業(yè)面臨的問題就是煤炭的利用問題。
在應對全球氣候變化壓力和創(chuàng)造與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的生活環(huán)境的需求推動下，清潔、高效地利用煤炭將是長期性的指導原則。根據(jù)這一原則，發(fā)電作為煤炭利用的最主要途徑，可以充分利用煤炭資源的高能級屬性，同時適應電力集中生產(chǎn)，分散消費的技術(shù)特征。因此，“十三五”能源規(guī)劃將會要求根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃和煤炭資源的品位和地理分布條件，盡量做好大型煤電生產(chǎn)基地的布局規(guī)劃，同時控制好分散、低效燃煤發(fā)電和取暖的生產(chǎn)生活項目。在實現(xiàn)清潔、高效利用電煤方面，“十三五”期間將會根據(jù)2014年9月剛剛由國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部和國家能源局共同公布的《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014-2020)》中對發(fā)電企業(yè)典型常規(guī)燃煤發(fā)電機組供電的煤耗和節(jié)能減排參考指標進行規(guī)范。
至于近期坊間流傳的煤炭消費總量控制的說法，確切地講，應該是煤炭總消費的地域分布控制和煤炭占能源消費的比重控制。筆者認為，對經(jīng)濟發(fā)達省份和區(qū)域的總量控制只是對煤炭的集中利用、電力生產(chǎn)的地理分布進行優(yōu)化，是實現(xiàn)清潔、環(huán)保目標的手段之一。“十三五”期間的能源規(guī)劃不可能同中國現(xiàn)階段的能源需求實際和資源實際相矛盾，所以進行以煤炭消費總盤子絕對量下降為內(nèi)涵的總量控制是沒有可能的。
就可再生能源行業(yè)來看，可再生能源的利用無疑是未來能源供應的發(fā)展方向，水電、風電、光伏發(fā)電都是重要的內(nèi)容。在近年發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的基礎上，提高可再生能源比重，解決好現(xiàn)在棄鳳、棄水、棄光的矛盾，力爭在2020年達到非化石能源貢獻15%以上能源的目標無疑會成為“十三五”期間能源規(guī)劃的重要內(nèi)容。
然而，在筆者看來，根據(jù)目前的普遍認識，可再生能源的發(fā)展規(guī)劃或許存在著科學認識基礎的重大欠缺。雖然我們認識到可再生能源發(fā)電要集中式與分布式并重、集中送出與就地消納并舉，但可再生能源的能量特征和分布式利用途徑的本質(zhì)未必已經(jīng)得到正確理解，而這正是造成可再生能源利用諸多問題的根源。談到可再生能源利用的問題，無非是發(fā)電的電價形成、電價補貼、上網(wǎng)困難和電網(wǎng)配套投資問題。這些也都同可再生能源以發(fā)電為利用途徑相關。當然，水力、風力的利用要走發(fā)電的路子。但太陽能、生物質(zhì)能的利用可能需要轉(zhuǎn)換思路。光伏發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電，本質(zhì)上也都是太陽能發(fā)電。不但太陽能的能級低，從太陽能到電能的轉(zhuǎn)換效率低也是事實。只要理解了電網(wǎng)本身是集中利用化石能源生產(chǎn)電力，而后進行分散消費的產(chǎn)物，而煤炭恰恰是高密度、高能級、且分布集中的能源資源，光伏和太陽能發(fā)電的技術(shù)邏輯自然就受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。根據(jù)這樣的邏輯，太陽能和生物質(zhì)能的最佳利用途徑或許主要是作為熱能進行分布式利用，只在特定少數(shù)情況下用于發(fā)電并上網(wǎng)。因此，可再生能源的發(fā)展規(guī)劃有進一步分門別類的必要。
再者，如何不對水力和風力資源進行掠奪性開發(fā)，避免造成生態(tài)和環(huán)境的破壞，似乎尚未成為能源規(guī)劃中的明確約束。而針對平衡可再生電源的負荷波動所需投資的電網(wǎng)，如同燃煤污染一樣，都是電力生產(chǎn)的社會成本，這一點在能源政策上也沒有得到清晰體現(xiàn)。總之，我們對于可再生能源的科學認識還遠遠不足，能源規(guī)劃的科學性和合理性都顯得不夠充分。
兩個問題
一方面，應明確認識能源規(guī)劃的公共政策性質(zhì)，規(guī)劃制定要上升到公共政策決策的層次來思考問題，以公共利益為根本目標。
能源規(guī)劃的內(nèi)容具有公共事務的性質(zhì)，其決策依據(jù)必須具有科學性，決策過程要民主，涉及公共財政投入的決策結(jié)果要經(jīng)得起事后的經(jīng)濟性檢驗。從公共政策形成的角度看，無論是地方，還是行業(yè)，都是典型的利益集團。能源規(guī)劃的形成不能脫離地方和行業(yè)的意見，自然也不能擺脫他們?yōu)樽非蟮胤嚼婧筒块T利益對能源政策、能源規(guī)劃施加的影響。核電、生物質(zhì)能發(fā)電、煤制氣等代表性項目都直接或間接地從公共安全、公共資源、公共財政角度涉及公共利益，所以，相關領域的規(guī)劃還對規(guī)劃制定者的政治智慧提出了要求。
另一方面，應清醒認識規(guī)劃工作的局限性。
無疑，能源規(guī)劃工作具有重大意義，但我們不能對于這項工作寄望過高，甚至太過挑剔。能源規(guī)劃只能反映特定時期人們對未來方向和目標的認識，方方面面的條件造成了規(guī)劃工作的局限性。
首先，中國的長期能源戰(zhàn)略并不清晰，這為制定與長期戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致的五年規(guī)劃以及使相繼的五年規(guī)劃具有延續(xù)性帶來了問題，同時也意味著規(guī)劃工作對于實現(xiàn)長期戰(zhàn)略目標的作用有限。從這個意義上講，強調(diào)能源規(guī)劃的戰(zhàn)略思維固然重要，而明確地論證出中國未來三五十年的能源戰(zhàn)略更為重要。
其次，行政規(guī)劃具有著眼未來的性質(zhì)，其水平和能力必然受到人類有限理性的限制，方向選擇與目標設定的科學性會受到局限。同時，過去長期計劃經(jīng)濟思維的慣性，容易使規(guī)劃制定者更熱心于提出目標甚至途徑，而忽視了實現(xiàn)目標的現(xiàn)實機制。比如，無論是能源的生產(chǎn)革命，還是消費革命，無疑都需要科技的支持。而創(chuàng)新的環(huán)境與機制，并非規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)。諸如設立科技專項與攻關項目的會戰(zhàn)思路，也都是計劃經(jīng)濟的思維慣性體現(xiàn)。靠這種思路指導能源發(fā)展，想要實現(xiàn)核電、深海油氣、新能源等方面技術(shù)與設備的突破都是難以想象的。
再次，中國能源規(guī)劃的范圍、內(nèi)容和效果受制于當前能源管理體制改革和政府機構(gòu)改革的進展。目前，能源管理的職能實際上分割分布于國家能源局與其他部委，現(xiàn)階段的能源規(guī)劃難以在實質(zhì)上跨越部門是不爭的事實。歸國家發(fā)改委的定價權(quán)、歸國土資源部的能礦資源管理權(quán)、歸商務部管轄的國內(nèi)流通和國際貿(mào)易，如何在能源規(guī)劃中統(tǒng)籌兼顧、有序協(xié)調(diào)仍是難題。這一難題甚至影響到能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中看似邊緣的核電項目國際化和光伏產(chǎn)品國際化問題。我們沒法不承認，在現(xiàn)有政府管理體制下，能源規(guī)劃的空間確實是有限的。
最后，當前全球經(jīng)濟環(huán)境的不確定性為“十三五”期間能源規(guī)劃也帶來了一定的困難。最近的6個月里，國際油價下挫了約三分之一。不可否認，國際油價的走勢會對各能源產(chǎn)業(yè)整體產(chǎn)生全盤的影響。油價的高低，不光影響到油氣產(chǎn)業(yè)的日子，更決定了其他能源產(chǎn)業(yè)的生死。在這樣的宏觀經(jīng)濟環(huán)境下，為各能源行業(yè)的未來發(fā)展描繪方向、給出定位，并提供政策支持乃至財政支持，具有巨大的挑戰(zhàn)性和風險。
總之，即便能源領域的現(xiàn)實有這樣那樣的復雜問題，我們沒有能力迅速全面解決，我們現(xiàn)在畢竟處在一個歷史上最好的政治環(huán)境下，對于“十三五”能源規(guī)劃這樣的階段性工作應該具有足夠的信心，正如國家發(fā)改委主任徐紹史年初在全國“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會議中強調(diào)的，規(guī)劃編制需要強化全球視野和戰(zhàn)略思維，正確處理好政府與市場的關系，科學設定規(guī)劃目標指標，堅持開放民主編制規(guī)劃，使“十三五”能源規(guī)劃更加適應時代要求，更加符合發(fā)展規(guī)律，更加反映人民意愿。